Transparente und effektive Strukturen im Bereich der Finanzierung von Sozialträgern

Aus Programmatik FDP Berlin
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Beschluss des
Landesausschusses
vom 21.09.2010

Ausgangslage

In Berlin wie in ganz Deutschland hat sich ein ausgeprägtes System von freien Trägern und Dienstleistern im Bereich Jugendhilfe und Soziales entwickelt. Die Finanzierung erfolgt hauptsächlich über pauschalierte Kostensätze. Allein in Berlin weist dieser Leistungsbereich ein Volumen von über 2,2 Mrd. € auf.

Der Non-Profit-Sektor hat sich zudem zu einem veritablen Wirtschaftszweig entwickelt. 590.000 eingetragene Vereine und ca. 15.000 gemeinnützige Stiftungen und Kapitalgesellschaften mit ca. 2 Mio. Mitarbeitern erwirtschaften bundesweit einen Umsatz von ca. 100 Mrd. € jährlich. Davon stamm/n rund zwei Drittel (64%) aus Steuermitteln.

Aus liberaler Sicht hat dabei Prävention, d.h. die Vermeidung von Notlagen, Vorrang vor dem Heilen von Symptomen.

Neben den entgeltfinanzierten Sozialleistungen, die im Sozialgesetzbuch geregelt sind, werden aus unterschiedlichen Haushalten über Zuschüsse und Zuwendungen freiwillige soziale Leistungen finanziert. Die Vergabepraxis erfolgt bisher regelmäßig auf höchst intransparente Weise. Allein die auslaufenden LIGA-Verträge verfügen in Berlin über ein Volumen von jährlich 28 Mio. €. Ein weiterer wesentlicher Kostenfaktor ist das Programm „Soziale Stadt“ mit 15,4 Mio. € im Jahr.

Vor allem das System der entgeltfinanzierten Sozialleistungen ist der Kontrolle entglitten. Die Mittelgeber haben keine Übersicht wer wie viel wofür bekommt. Es gibt für gleiche Leistungen unterschiedliche Kostensätze. Hinzu kommt, dass Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der Mittelverwendung derzeit nicht oder nur mangelhaft evaluiert werden.

Während in Politik und Wirtschaft die Transparenzstandards in Sachen Gremienbesetzung und Mittelverwendung in den letzten Jahren zu Recht merklich angehoben wurden, existieren im Non-Profit-Sektor, vielfach noch keine vergleichbar strengen Standards.

Lösung

Transparenz durch bundesweites Online-Vereinsregister

Mittelempfänger und öffentliche Hand als Mittelgeber stehen gleichermaßen in der Pflicht, Transparenz herzustellen. Mittelempfänger müssen die Besetzung ihrer Gremien sowie Herkunft, Höhe und Verwendung der erhaltenen Mittel offenlegen. In einem Online-Vereinsregister sind folgende Angaben obligatorisch:

  • Zusammensetzung der Gremien der Organisation (Präsidium, Vorstand, Beiräte, Geschäftsführung)
  • Rechenschaftsberichte/Tätigkeitsberichte (inklusive Vergütungsbericht der Vorstands- bzw. Geschäftsführerebene)
  • Jahresabschluss/Finanzbericht
  • Herkunft der verwendeten Mittel

Transparenz durch Träger- und Projekte-Atlas

Für das Land Berlin ist ein Träger- und Projekte-Atlas einzurichten. In diesem mindestens zweijährlich mit dem Haushaltsentwurf des Landes Berlin vorzulegenden Bericht soll der Senat alle Projekte und Maßnahmen auflisten, die mit Zuwendungen aus Landes- und/oder Bezirksmitteln finanziert werden.

In dem Atlas sollten alle Zahlungen an einzelne Empfänger in Summe zusammengefasst werden (um zu sehen, wie viel durch viele verschiedene Aufträge von unterschiedlichen Auftraggebern fließt, analog zur Methodik bei der Veröffentlichung von Parteispenden)

Zusätzlich müssen darin lückenlos Bundes- und EU-Mittel sowie Mittel der Lottostiftung Berlin angegeben werden, welche an die entsprechenden Träger fließen.

Ein solcher Atlas macht Ineffektivitäten und Ineffizienzen ebenso sichtbar und damit vermeidbar wie Doppelstrukturen. Das führt zu einem sparsamen Mitteleinsatz und stärkt im Ergebnis erfolgreiche Projekte.

Wirksamkeit durch Ausschreibung freiwilliger sozialer Leistungen

Die Zuwendungsgeber wie Bezirksämter oder Senatsverwaltungen müssen die sozialpolitischen Ziele, die sie mithilfe freier Träger und freiwilliger Leistungen erreichen wollen, zunächst anhand geeigneter quantifizierbarer Ziele präzise definieren.

Die Erreichung der derart definierten Ziele ist anschließend öffentlich auszuschreiben. Im Rahmen solcher Ausschreibungen können sich nun die freien Träger, die sich für diese Aufgabe interessieren, mit ihren Konzepten bewerben. Die Tatsache, dass ein Träger diese Aufgabe schon bisher übernommen hat, darf nicht das alleinige Kriterium sein.

So kann eine nachvollziehbare, transparente Auswahl der qualitativ und wirtschaftlich überzeugendsten Konzepte erfolgen. Zusätzlich ist bei der Vergabe der Aufgaben und der zugehörigen Budgets auf die Einbindung ehrenamtlicher Arbeit in die Maßnahme zu achten.

Kontrolle des Mitteleinsatzes durch Evaluierung

Eine Kontrolle über den Einsatz dieser Mittel ist zwingend geboten. Zweckentfremdungen und unverhältnismäßige Ausgaben z.B. für Vorstandsgehälter auf Staatskosten, müssen frühzeitig festgestellt und geahndet werden. Nach Vergabe der Zuwendung ist deren weitere Gewährung von den Ergebnissen geeigneter Evaluationen durch Externe und insbesondere Überprüfungen der Zielerreichung abhängig zu machen.

Ein entsprechendes Vorgehen ist modellartig in einem Berliner Bezirk zu testen.

Auf diese Weise ist gewährleistet, dass Öffentlichkeit, Parlament und Verwaltung stets einen verlässlichen Überblick haben – nicht nur über die Höhe der einzelnen Zuwendungen, sondern vor allem über deren Wirksamkeit.

Transparenz und Kontrolle der entgeltfinanzierten Sozialleistungen

Vorhandene Kontrollmöglichkeiten nutzen

Die Rahmenverträge, die der Senat mit den Dachverbänden der sozialen Dienstleister im Bereich Soziales und Jugendhilfe abgeschlossen hat, ermöglichen bereits jetzt, Qualität und Wirtschaftlichkeit der Leistungen zu kontrollieren. Von diesen Möglichkeiten muss effektiv Gebrauch gemacht werden; Aber Berichte abfordern, ohne sie zu bewerten, ist Bürokratie. Gibt es nur eine interne Evaluierung bleibt die Gefahr zu großer Nähe von Evaluierenden und Leistungserbringern.

Es muss die Höhe der Leistungsentgelte überprüft werden, die teilweise seit Mitte der 90er Jahre nicht in Frage gestellt worden sind.

Transparenz der Kosten

Die Kostensätze für definierte soziale Leistungen vergleichbarer Qualität sollten regelmäßig und systematisch verglichen werden, um Möglichkeiten zur Effizienzverbesserung zu erkennen. Dazu sollten die Anbieter angehalten werden, in ihren Angeboten die Kostensätze transparent nach einzelnen Komponenten auszuweisen. Ein Vergleich der Kostensätze kann dann jeweils für einzelne Komponenten erfolgen. So kann z.B. verhindert werden, dass Leistungserbringer besonders hohe Verwaltungskosten aufweisen. Zusätzlich sollten, wo dies rechtlich möglich ist, die Kostensätze mit ihrer Berechnung veröffentlicht werden (z.B. auf der Homepage der Verwaltung).

Weiterentwicklung des Kontrollinstrumentariums durch Benchmarking

Die Treberhilfe-Senatsaffäre muss aufgeklärt werden und mögliche Kontrolllücken aufgedeckt werden. Ein effektives Benchmarking ist unverzüglich einzuführen, an dem sich alle Leistungserbringer zu beteiligen haben. Eine bundesweite Datenerfassung ist anzustreben. Sollten sich dabei Auffälligkeiten ergeben (Verwaltungskosten, Gehälter, andere Kosten) sind Kontrollen durchzuführen, ob Kostensätze angemessen sind und wirtschaftliche Leistungserbringung gegeben ist.

Kostenkontrolle bezieht sich auf die Gesamtkosten und größere Kostengruppen bzw. eine Abweichungsanalyse, da eine detaillierte Kontrolle jeder Einzelkomponente kontraproduktiv wäre.

Kontrolle durch Wettbewerb

Es haben sich einzelne Dienstleister wie die Treberhilfe herausgebildet, die sich eine beherrschende Marktstellung gesichert haben. Solche Träger sind aufgrund fehlender Konkurrenz in der Lage, Preis und Bedingung der Leistungserbringung zu diktieren. Die zuständigen Senatsverwaltungen stehen in der Pflicht, Monopole in der Leistungserbringung zu vermeiden. Dabei ist zu prüfen, inwieweit allgemeine Instrumente der Anti-Monopol-Politik auf den Sozialbereich Anwendung finden können bzw. Schutzmechanismen eingebaut werden.

Durchgängige Bedarfsplanung

Senat und Bezirke müssen anhand der vorhandenen Untersuchungen und Datenerhebungen im Sozial-, Gesundheits-, Bildungs- und Jugendhilfebereich für ihre Verantwortungsbereiche quantitative Bedarfe und qualitative Standards festlegen. Die daraus resultierende Leistungsgröße ist von den Leistungserbringern einzuhalten. Das Verfahren der Bedarfsfestlegung hat sich z.B. im Rahmen des Psychiatrieentwicklungsplanes (PEP) bewährt. Damit wären dubiose Akquisemaßnahmen wie die Kopfprämien der Treberhilfe, mit denen die Zahl der Hilfeempfänger in kurzer Zeit erhöht werden konnte, nicht länger möglich.

Akkreditierung und Kontrolle von Sozialträgern

Nur wer qualitativ dazu in der Lage ist, soll entgeltfinanzierte Sozialleistungen anbieten. Zukünftig sollen Anbieter sozialer Leistungen sich daher akkreditieren. Um akkreditiert zu werden, müssen die Träger die Befähigung nachweisen, Leistungen qualitativ angemessen und wirtschaftlich erbringen zu können. Die Akkreditierung kann durch das Landesamt für Gesundheit und Soziales erfolgen.

Analog zum Pflegebereich muss ein regelmäßiges umfassendes Kontrollsystem eingeführt werden. Bürokratische Pflichten der Träger sollten auf das Notwendigste beschränkt werden.

Nachfrage schafft Angebote

Transparenz und Kontrolle wären einfacher, wenn der Sozialbereich nicht die vorhandene Größe und Verflechtung hätte. Das Ausmaß hat sich aus der Dynamisierung der sozialen Schieflagen ergeben, wobei zu fragen ist, ob sich nicht aus den bestehenden Angeboten Nachfrage ergibt statt umgekehrt.

Auch die Vergabe von öffentlichen Aufträgen im Sozialbereich ist nach ordnungspolitischen Grundsätzen zu organisieren. Bedarfsermittlung sowie Auswahl und Kontrolle von Trägern, die gegen Entgelt soziale Aufgaben übernehmen, müssen durch staatliche Stellen erfolgen, denn diese tragen letztlich gegenüber dem Steuerzahler die Verantwortung für die Mittelverwendung. Ein System, in welchem die Entgeltempfänger oder ihre Verbände selbst den Bedarf ermitteln, Beauftragungen vornehmen und die Mittelverwendung kontrollieren, lehnen wir ab, da durch gegenseitige Rücksichtnahmen und Abhängigkeiten keine optimalen Ergebnisse erzielt werden.

Unterstützung findet dagegen die Idee des Paritäters, das Gemeinnützigkeitsrecht so zu ändern, dass keine Person über 50% der Anteile einer gGmbH halten und zugleich Geschäftsführer sein kann.

Insgesamt muss im Sinne der Prävention überlegt werden, inwieweit Schulen, Eltern und Sportvereine, die bereits heute hervorragende Sozial- und Jugendarbeit leisten, gestärkt werden können. Dabei muss auch über eine Verschiebung der Mittel vom sozialen Dienstleister (Nachsorge) zu den vorgenannten Institutionen (Vorsorge) diskutiert werden.